城投行业以营造城市为最终指标，协调利用各类资源，通过“一揽子”服务盘活旧城、开发新城，达到整体“城市营造”的成效。随着中国城市化过程的加快和经济结构的转型，处所城投集团作为推动处所基础设施建设的沉要力量，正面对着前所未有的转型压力与汗青性机缘。
随着房地产市场调控政策的执行和地皮资源日益紧缺，地皮出让收入出现降落趋向。同时，随着债务规模的不休扩大，部门处所当局的显性债务额度已经用尽。在债务额杜酌尽的情况下，部门城投集团往往只能通过“借新还旧”、债务展期等方式来维持资金链的不变，进一步增长了城投集团的财政风险和偿债压力。此表，随着35号文、47号文以及14号文接连出台，通过违规方式举借债务来筹集资金的难度增大，对城投集团的融资环境、项目治理、债务风险等方面产生了深远影响。
一、“十五五”时期区域发展逻辑产生底子变动
“十五五”期间，无数处所省市处于创新驱动与投资拉动并沉的时期，越发注沉科技创新的引领作用。城市发展进入城市更新沉要时期，一致级城市竞争白热化，以城市为中心的单元竞争正逐步演变为城市群之间的多元竞争。深入产业链、创新链“两链”融合，加快构建现代化产业系统，推动区域经济高质量发展。“放管服”持续深入，营商环境成为引发市场活力的沉要抓手，对城市综称身分配置水平的要求提升。因而，能否实现自我造血、削减对处所当局直接支持的依赖，是处所城投集团转型发展的关键。
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自2023年7月中央提出“一揽子化债规划”以来，以35号文为主题、47号文、14号文、134号文、150号文、226号文及99号文为配套的化债政策系统逐步成形，构建起“控增化存、分类施策”的齐全造度框架。35号文对12个沉点省份融资平台债务化解提出系统性支持规划，47号文严控新建当局投资项目，14号文将化债规划扩大至非沉点省份的弱资质区域，134号文进一步规范金融机构债务沉组操作，150号文化确融资平台退出尺度和法式，226号文美满化债监督问责机造，99号文强化新增融资管控。
政策系统的主题逻辑清澈地出现为“堵后门、开正门、促转型”三条主线。
在“堵后门”方面，严禁新增隐性债务，规范融资平台举债行为，遏造债务无序扩张。
在“开正门”方面，通过刊行特殊再融资债券、金融机构债务沉组与展期等方式，为存量债务化解提供造度通路。
在“促转型”方面，以“退平台”和“335指标”为抓手，倒逼城投公司剥离当局融资职能，向市场化经营主体转型。
2025岁暮，中央经济工作会议初次将融资平台经营性债务纳入沉点化解领域。2026年《当局工作汇报》要求“加快化解隐性债务风险，严防虚伪化债，坚定遏造违规新增隐性债务”，同时“多措并举化解处所当局融资平台经营性债务风险，分类有序推动鼎新转型”。这一系列政策部署标志取处所债务治理从“短期风险措置”迈入“长效力力建设”的新阶段。
二、城投行业面对的四沉挑战
总体来看，处所各类城投集团因体造机造及自身治理原因，重要出现出以下四类问题：
一是政企不分凸起，不足市场活力。重要体此刻难以形成真正意思上的风险与收益一体化要求的投融资主体。城投集团承担较多敌灾事务，当局搀扶力度差距较大，回款实时性有待提升，市场与当局的平衡问题有待解决，政策及区域环境影响较大。
二是融资难度增长，偿债压力较大。城投行业融资政策趋紧，城投集团融资渠路日渐缩窄，金融机构对资金使用监管日益规范。无数城投集团负债率较高、流动性压力较大，导致未来的偿债压力日益增大，债务周转能力有待提升。
三是盈利能力较弱，难以自我造血。地皮财政难以持久维系，市场化业务模式尚不成熟，盈利能力较弱，难以自我造血 ；诩抛凶陨矶ㄎ患熬试，有关经营性收入占比力低，沉资产运营风险较大。
四是经营机造欠缺，市场能力不及。部门城投集团业务发展战术不清澈，法人治理、战术治理、运营治理、组织管控、企业文化、人才机造等治理系统尚未健全，混合所有造鼎新、数字化转型等行动尚未进行，市场化经营能力有待提升。
三、城投集团的发展思路与趋向分析
通过梳理15家副省级城市的战术思路，无数城投集团均以萦绕服务城市建设、推进区域发展作为自身战术的主题要务。
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从政策导向、行业实际和市场环境综合研判，城投行业未来出现五大发展趋向。
一是新型城镇化建设沉心下沉，城乡融合领域空间辽阔。随着以县城为载体的新型城镇化战术深刻推动，城县乡成为城投公司投资布局的沉要方向。有关专项债和超持久出格国债持续发力，为城市更新、保险性住房、市政管网刷新等领域提供资金支持。城投公司需从传统的城市新区开发向存量空间的精密化运营转变，在城市体检、老旧幼区刷新、海绵城市建设等领域寻找新增量。
二是城市综合运营成为主流转型方向。越来越多的城投集团从单一的基础设施建设向城市综合运营转型，市场化产业园区投资运营平台已成为沉要的转型载体。推动智慧停车、充电桩、物业治理、供热供水、污水处置等特许经营类业务，以及智慧城市综合服务运营，成为行业聚焦的亮点。在特许经营新机造的框架下，城投公司以市场化方式参加城市公共服务供给，形成不变的经营性现金流。
三是债务化解进入攻坚期，风险出清与转型发展两全推动。隐债化解仍是首要工作，城投还本付息压力持续存在。弱资质城投企业的存量债务化解与业务经营风险交错，部门违约风险仍需高度关注。但总体来看，在“资产荒”布景下银行信贷支持力度不减，借新还旧渠路依然通顺，总体流动性风险处于可控区间。
四是融资方式更趋多元规范，资产盘活提速。基础设施REITs、国有资产证券化、特许经营、投资人+EPC等创新融资模式加快落地，城投公司融资伎俩不休丰硕。同时，数据资产入表为城投公司打开了新的资产盘活通路：依附城市运营堆集的海量交通、水务、能源等公共数据，部门先行城投已实现数据资产确权登记和融资利用。融资整体更趋理性规范，依赖单一融资渠路的格局在扭转。
五是产业投资布局加快，区域分化态势加剧。城投公司以股权投资参加处所产业造就和转型升级的力度持续加大。2025年城投平台持久股权投资增速为7.76%，投资收益增速复原至3.5%，股权投资已起头贡献正向现金流。同时，城投债务向经济大省集中的趋向显著，浙江、广东、四川、山东、江苏五省债务占比已从2020年的44%升至52%，区域间冷热分化加剧，经济蓬勃区域的城投公司在转型中占据显著先机。
四、转型蹊径选择：以“三个升级”实现动能转换
无数城投集团从前承接区域开发建设使命，走的是资源驱动型发展模式，但这种模式已不成持续。纵观优良城投集团的发展实际，均以承担区域开发建设工作为起点，在实现建设工作的同时，与城市资源、城市发展深度融合，造就并弘扬自身主题竞争优势，形成怪异的发展定位。在由成持久向成熟期发展的过程中，由“工作型”平台向“战术型”投资平台转型，是城投集团向更高档次发展的必经之路。这一转型可系统概括为“三个升级”。
01从开发建设向综合运营升级
城投集团要从单纯的基础设施建设者转变为城市资源的综合运营者，拓展业务领域，优化业务组合，提升业务稳重性。关键在于，基于企业自身的能力天赋和资源组织水平，明确资源能力天堑，合理界定业务方向。
一方面，合理节造传统开发建设业务规模，在严控新增隐债的政策约束下，审慎评估新建项主张投资回报与合规性。
另一方面，更大力度布局现金流业务，萦绕城市运营场景，拓展物业治理、停车经营、告白运营、充电桩服务、污水处置、固废措置等拥有不变现金流特点的经营性业务。现金流业务可能持续优化公司财政结构，在主交易务投资回报周期较长的约束下，保险根基的运营能力和偿债能力。部门先进城投已通过特许经营权的市场化获取，在城市服务领域构建起可持续的经营收入起源，为整体转型提供财政支持。
02从融资驱动向创新驱动升级
更多地依附技术创新、治理创新和贸易模式创新来推动自身发展，脱节对规模扩张和债务驱动的蹊径依赖。通过引入新技术、新步骤，城投集团能够提高项目建设效能和运营质量，降低运营成本，同时开发更具市场竞争力的产品和服务。
其中，抓住新技术周期带来的主题思遇尤为关键。以数据资源和新能源为代表的新质出产力身分，在成为城投公司持久破局的关键变量。
在数据资产方面，城投公司应系统梳理城市运营过程中堆集的交通流量、水务管网、能源消费等公共数据资源，推动数据资产确权、评估和入表，索求数据资产质押融资、数据产品买卖等价值实现蹊径。
在新能源领域，以散布式光伏、储能设施、充电桩网络、虚构电厂等为代表的绿色基建，既切合国度“双碳」亟略方向，又可能产生不变的运营收益，是城投公司造就新增长极的沉要抓手。
此表，智慧城视注构筑信息模型（BIM）等数字技术的深杜爪用，在沉塑城投公司的项目治理和资产运营模式，推动从经验驱动向数据驱动的治理范式转变。
03从服务当局向市场经营升级
城投公司转型的底子，在于成立独立的市场化经营能力，实现从当局融资平台向自主经营、得意盈亏的市场主体的身份转换。
一是在业务逻辑上，从满足当局指令性需要转向自动鉴别市场机遇，以价值发现和价值创造为主题，选择切合自身资源天赋和区域产业方向的业务赛路。萦绕主营产业链持续推动产业升级，积极经营大数据、新能源、新资料、生物医药等战术性新兴产业的投资布局，以股权投资为纽带，在服务区域产业发展的同时获取市场化回报。
二是在经营机造上，加快成立现代企业造度，健全法人治理结构，美满市场化选人用人和激励约束机造。推动混合所有造鼎新，引入拥有产业布景和运营能力的战术投资者，以本钱纽带撬动治理升级和业务协同。
三是在资产治理上，推动从“沉建设、轻运营”向“建管并沉、运营为王”转变。加快盘活存量资产，通过资产证券化、基础设施REITs、产权买卖等方式，开释沉淀资产价值。对于低效无效资产，果断采取措置、整合、转化等措施，优化资产结构，提升资产周转效能和本钱回报水平。
五、结语
处所城投集团的转型，既是防备化解处所当局债务风险的治本之策，也是推动城市发展模式刷新的造度性沉构。从“退平台”走向“真产业”，不只是一个名称的调换，更是一场涉及治理结构、业务模式、经营理想的深层革命。
当前，政策窗口期与转型攻坚期叠加，留给城投公司的功夫已不及一年半。那些仅在大局上换了“企业牌”却没有更换“经营核”的平台，将面对被市场裁减的风险。唯有坚定推动从开发建设向综合运营、从融资驱动向创新驱动、从服务当局向市场经营的系统转型，切实造就起独立面向市场的经营能力和造血能力，城投集团能力真正走出一条可持续的高质量发展之路，在服务城市发展大局中实现自身价值的跃升。